自2013年以來，財政部、發(fā)改委陸續(xù)在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣運用政府和社會資本合作模式，積極探索符合國情的中國式PPP模型。由陽光所自九十年代初即服務(wù)于早期境內(nèi)BOT火電項目，其后更服務(wù)于多個境外能源BOT、TOT項目，積累了豐富的項目操作經(jīng)驗。在新一輪PPP熱潮中，陽光所在新的政策框架下，參與了大量類型多樣、模式各異的PPP項目，其中包括財政部示范項目和省市重點項目。服務(wù)于具體項目的同時，陽光所PPP團隊有針對性開展了PPP法律服務(wù)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化研發(fā)，以此作為市場開拓及為客戶提供高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)的利器。
2016年，在中國采購與招標(biāo)網(wǎng)舉辦的“中國PPP項目咨詢服務(wù)機構(gòu)百強及十佳律師事務(wù)所”評選活動中，陽光所獲得2015年度中國PPP項目十佳律師事務(wù)所、2015年度中國市政基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)PPP項目首選律師事務(wù)所(第一名)、2015年度中國能源行業(yè)PPP項目首選律師事務(wù)所以及2015年度中國環(huán)境治理行業(yè)PPP項目首選律師事務(wù)所的殊榮，陽光所合伙人律師陸利忠獲得中國PPP金牌律師稱號，陽光所PPP業(yè)務(wù)實力得到業(yè)界的廣泛認(rèn)可。日前，記者采訪了陽光所PPP咨詢事業(yè)部負(fù)責(zé)人，高級合伙人陸利忠律師。
記者：請您簡述一下去年以來PPP項目的推進情況。
陸律師： PPP即政府與社會資本在公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域構(gòu)建的一種“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的長期合作伙伴關(guān)系，是對政府傳統(tǒng)投資模式的創(chuàng)新和補充，但PPP模式并非“橫空出世”，之前在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行的BOT、BT等模式都為公私合作提供了豐富的實踐基礎(chǔ)。PPP 模式作為緩解地方債務(wù)風(fēng)險、促進有效投資、彌補基礎(chǔ)設(shè)施供給短板的改革舉措，在多個層面被寄予厚望，推廣PPP模式是加快城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的重要手段。
法治環(huán)境的打造是PPP成功運行的重要前提。自2013年以來，財政部、發(fā)改委密集發(fā)布了一系列政策法規(guī)，積極探索符合國情的中國式PPP模式。規(guī)范性文件的不斷出臺，雖然讓正在進行的PPP項目有了一定的章法可循，但仍然面臨實際工作中如何具體貫徹落實的問題，由于缺少明確的法律規(guī)范支撐，社會資本進入市政、交通、水利、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域仍然面臨眾多現(xiàn)實的難題。經(jīng)過兩年多的推廣，PPP項目已經(jīng)深入人心、全面開花，但實踐中也出現(xiàn)了一些不良的苗頭和傾向，值得重視。比如某些地方政府把PPP單純視作融資的手段、穩(wěn)增長的工具，把大量并不適合的項目包裝成PPP項目;有些企業(yè)不認(rèn)真分析市場風(fēng)險，盲目投標(biāo)、低價拿項目;一些融資機構(gòu)不做盡調(diào)、不看項目質(zhì)量，只依賴所謂的增信擔(dān)保、回購承諾即輕易投資。這些做法都有可能為未來風(fēng)險的集中爆發(fā)埋下隱患。面對PPP的大熱，我們必須冷靜思考，沉著應(yīng)對，因為無論是一個項目的生命周期，還是PPP理念所引發(fā)的新型政企合作關(guān)系的構(gòu)建，都是一個長期的過程。
記者：律師在PPP 項目中可以提供哪些方面的法律服務(wù)?
陸律師： PPP是一項專業(yè)性很強的工作，涉及多個領(lǐng)域，在項目選擇合作方之前，需聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)、法律顧問等為項目評估、方案設(shè)計、招商采購、合同制定與談判等方面提供服務(wù)。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財務(wù)等方面的知識。PPP有別于傳統(tǒng)的政企合作，更強調(diào)合作雙方的平等互利和長期性，政府和企業(yè)之間的權(quán)利義務(wù)對等、雙向、界面清晰，項目合同一旦訂立，即成為雙方今后至少8-10年合作的重要依據(jù)，也是發(fā)生爭議時裁決的重要證據(jù)。專業(yè)律師和其他顧問一起，能夠為政企雙方提供高質(zhì)量的服務(wù)、保障項目高質(zhì)量的完成，律師在有效識別項目風(fēng)險、合理分配權(quán)利義務(wù)、設(shè)定項目長期穩(wěn)定回報機制以及定紛止?fàn)帯⒄{(diào)和矛盾等方面尤其具備職業(yè)的優(yōu)勢。
具體來說，作為政府方顧問，從前期的項目實施方案論證，到項目合同的編制審核，采購流程的全程參與、投標(biāo)評審，直至項目合同談判磋商;在項目實施階段，可以受政府方委托參與項目中期評估，合同修約談判等;在項目移交階段，幫助設(shè)計移交方案、進行履約調(diào)查、解決遺留問題、起草移交協(xié)議、協(xié)助資產(chǎn)/股權(quán)交割等，可以說PPP項目實施的每一個環(huán)節(jié)都有律師發(fā)揮專業(yè)價值的空間。
社會資本方同樣需要專業(yè)律師的法律服務(wù)，無論是前期參與招投標(biāo)、細(xì)化與政府合作的方案、組建項目公司、搭建投融資結(jié)構(gòu)，特別是PPP項目合同的談判修改以及執(zhí)行，通過專業(yè)律師的服務(wù)，幫助企業(yè)獲取項目、談好項目、執(zhí)行好項目，達到與政府共贏之目的。作為深耕特定行業(yè)的專業(yè)律師，除了提供法律服務(wù)之外，更可以為項目各方“撮合中介、引資引智”，借鑒國內(nèi)外典型項目的經(jīng)驗教訓(xùn)，提供更有針對性的咨詢建議，還可以提供培訓(xùn)交流、項目推薦、稅收籌劃等增值服務(wù)。
記者：您認(rèn)為律師參與PPP 項目服務(wù)具有哪些重要意義?
陸律師： 律師參與PPP項目，可以控制政府與社會資本合作過程中所存在的法律風(fēng)險，有效地調(diào)節(jié)與緩和二者之間利益沖突，降低合作成本，保障項目依法合規(guī)、高效推進�？梢哉f，律師事務(wù)所全面參與PPP模式的運作是現(xiàn)代法治政府建設(shè)的需要，也是構(gòu)建新型政企合作合作關(guān)系的必要選擇。
PPP項目兼具公益性和商業(yè)性，合作關(guān)系具有長期性、復(fù)雜性與多樣性，項目所處地域、行業(yè)、市場環(huán)境等情況不同，參與各方的合作意愿、風(fēng)險偏好、談判能力等方面存在差異，這就導(dǎo)致最終呈現(xiàn)的項目法律文件在內(nèi)容上千差萬別。目前的PPP政策體系難言完備，政府雖然努力推廣示范項目、制定合同指南、舉辦培訓(xùn)交流，希冀對如火如荼的PPP實踐給予規(guī)范指導(dǎo)，但由于PPP項目的上述復(fù)雜性，可以說沒有兩個項目是完全相同的，在具體操作項目時，必須充分考慮每個項目的特點和個性需求。
兩年多的實踐，已經(jīng)出現(xiàn)不少項目因前期工作的倉促、操作流程的不合規(guī)、合約設(shè)計的不完善等原因，或難以推進、或推倒重來，甚至發(fā)生糾紛訴訟。出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象是參與各方都不想看到的，所以我多次講到，PPP項目越是大熱，我們越是要冷靜應(yīng)對。專業(yè)律師服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)大局，具備豐富的項目經(jīng)驗，同時相對獨立的第三方身份，可以幫助項目參與各方把握政策底線、協(xié)調(diào)各方訴求，所以業(yè)界已有這樣的呼聲，由第三方法律服務(wù)機構(gòu)對PPP項目的合法性出具獨立的法律意見書，以保證項目實施質(zhì)量。我非常贊同這項建議，特別在當(dāng)前PPP立法不健全，各方的法律意識及能力尚不充分的情況下，引入第三方法律服務(wù)機構(gòu)出具法律意見書，作為物有所值評估和財政可承受能力論證的補充，對于實現(xiàn)PPP事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展具有重大意義。
記者：PPP 項目中主要風(fēng)險有哪些?律師如何協(xié)助政府方或者投資方有效防范風(fēng)險?
陸律師： 任何項目都是風(fēng)險與機遇同在，隨著PPP 項目的迅速鋪開，律師在PPP 項目法律服務(wù)中的空間越來越大，原因就在于PPP項目實施過程中包含的風(fēng)險多種多樣、紛繁復(fù)雜。
PPP項目投資規(guī)模大，周期長，在此過程中的政府決策風(fēng)險、信用風(fēng)險、法律風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險等如何通過專業(yè)的方法去防范、控制、分配與化解，是一個系統(tǒng)工程。王守清教授曾從上世紀(jì)八十年代以來在中國實施的PPP項目中選取了16個失敗的案例，并從中歸納出導(dǎo)致項目失敗或出現(xiàn)問題的十三大風(fēng)險。令人遺憾的是，類似的風(fēng)險一而再、再而三地在不同的項目中反復(fù)出現(xiàn)，而且照目前的趨勢，某些低級錯誤可能在將來還會出現(xiàn)。目前政府部門正在大力推廣示范項目，總結(jié)成功經(jīng)驗，這當(dāng)然很有意義，但我覺得總結(jié)一批失敗項目的教訓(xùn)更有意義。成功的經(jīng)驗大部分是相同的，而失敗的原因各有不同，律師只有深刻了解PPP的特性和內(nèi)在邏輯，充分認(rèn)識PPP項目的難度和復(fù)雜性，弄清楚PPP的商業(yè)模式、政策導(dǎo)向、法律體系、客戶需求、解決思路、實戰(zhàn)技巧等，才可能提供高端、切實可行的法律服務(wù)。
記者：陽光所在服務(wù)PPP項目中有哪些典型經(jīng)驗?
陸律師： 一般認(rèn)為，PPP項目在國內(nèi)的實踐大致可以劃分為三個階段，第一階段是始自上世紀(jì)90年代的外商投資BOT項目，以來賓B電廠項目為典型;第二階段是新世紀(jì)初原建設(shè)部主導(dǎo)的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營實踐，第三階段即2013年由十八屆三中全會開啟的全面推廣PPP模式時代。在三個階段的PPP實踐中，陽光所均有代表性項目，可謂全程親歷，比如第一階段服務(wù)的與來賓B電廠基本同期的浙江嘉興電廠二期、溫州電廠二期BOT項目;第二階段比如業(yè)內(nèi)廣為好評的杭州慶春路過江隧道BOT項目等。2005年，陽光所還參與了國家發(fā)改委主導(dǎo)的項目法人招標(biāo)試點實踐，即內(nèi)蒙古呼倫貝爾360萬千瓦煤電基地項目投資人評選，這是我國投資體制改革的一次有益嘗試，為項目審批制改為核準(zhǔn)制積累了經(jīng)驗。
此外，陽光所還是全國律協(xié)《律師辦理基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營法律業(yè)務(wù)操作指引》的主要編制單位。在新一輪PPP實踐中，我們繼續(xù)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，與長期從事PPP項目研究與實踐的技術(shù)、金融、財務(wù)等領(lǐng)域專家共同組建LTC協(xié)同創(chuàng)新團隊，為大量能源、環(huán)保、園區(qū)類項目提供一站式綜合性咨詢服務(wù)。
記者：陽光所提出的LTC模式對于PPP項目的落地有哪些推動作用?
陸律師： PPP模式作為政府與社會資本的長期合作機制，參與主體眾多且交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，政府勢必需要借助多領(lǐng)域第三方機構(gòu)的專業(yè)力量，尤其在PPP項目的制度設(shè)計和政策安排上。以前，政府往往與政策研究方、規(guī)劃設(shè)計方、工程技術(shù)方、項目融資方等多家機構(gòu)一一簽訂合同購買服務(wù)，該模式不僅程序繁瑣且效率低下，更由于各服務(wù)機構(gòu)并未真正形成項目服務(wù)共同體、均只追求各自目的而對項目整體效率與風(fēng)險關(guān)注不夠，難以保證項目質(zhì)量和效率實現(xiàn)最優(yōu)。
憑借多年服務(wù)大型能源項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的豐富經(jīng)驗，陽光所提出了公共服務(wù)采購的創(chuàng)新模式，即政府采用法律(Law)、技術(shù)(Technology)、資本(Capital)協(xié)同總包模式(LTC模式)采購PPP項目公共服務(wù)，充分發(fā)揮政策和法律的引領(lǐng)性、推動性和保障性作用，整合法律、技術(shù)和資本三方協(xié)同創(chuàng)新的力量，切實實現(xiàn)PPP項目的目標(biāo)準(zhǔn)確、效率最優(yōu)及決策安全。
目前，我們與業(yè)內(nèi)多家機構(gòu)建立了緊密合作關(guān)系，共同為地方政府、地方國企、投融資平臺、公用事業(yè)企業(yè)提供平臺搭建與重組、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、投融資及資本運作規(guī)劃、PPP項目、股權(quán)轉(zhuǎn)讓及收購兼并的咨詢服務(wù)。
記者：在大力推廣PPP的新形勢下，陽光所做了哪些準(zhǔn)備和跟進?
陸律師： 陽光所從90年代初期就開始為境內(nèi)外的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目提供法律服務(wù)，積累了豐富的經(jīng)驗。在新形勢下，為了服務(wù)好PPP項目，我們對相關(guān)的法律服務(wù)流程和產(chǎn)品進行了系統(tǒng)梳理，雖然PPP項目類型不同、操作模式各異，我們?nèi)灾铝Υ蛟煜鄬?biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品，旨在保障具體項目服務(wù)的效率和質(zhì)量。我們研發(fā)的產(chǎn)品包括PPP項目法律服務(wù)流程指引、PPP項目協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)文本、PPP項目參考文本庫、PPP項目法律法規(guī)匯編、PPP 項目操作案例匯編、PPP項目實務(wù)操作問答、PPP項目服務(wù)要點總結(jié)等。我們希望通過標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)流程、規(guī)范化的文本體系、不斷完善的案例庫、知識庫等，為客戶提供物有所值的專業(yè)服務(wù)。
記者：在PPP項目服務(wù)中，陽光所具有哪些優(yōu)勢?
陸律師： 作為國內(nèi)領(lǐng)先的能源與環(huán)境專業(yè)律所，陽光所通過20余年的不懈努力，不斷創(chuàng)新大型項目服務(wù)模式，逐步形成了業(yè)界認(rèn)可的服務(wù)品牌和獨特的服務(wù)特色。在為客戶提供優(yōu)質(zhì)高效的咨詢服務(wù)過程中，陽光所具有以下優(yōu)勢：
1、持續(xù)性政府合作。 陽光所曾多次參與國家發(fā)改委、能源局、財政部、住建部等政府部門委托的立法咨詢、課題研究、合同范本編制、項目評審等法律服務(wù)，與政府主管部門保持著持續(xù)性良好合作關(guān)系，具有豐富的政府機關(guān)法律服務(wù)工作經(jīng)驗。
2、團隊化服務(wù)理念。 陽光所凝聚團隊力量為客戶服務(wù)，并制定《項目管理指南》作為服務(wù)團隊管理項目的依據(jù)，可以迅速響應(yīng)客戶指令，確保客戶得到高效、優(yōu)質(zhì)、專業(yè)的咨詢服務(wù)，最大限度地滿足客戶需求，實現(xiàn)客戶利益最大化。
3、LTC協(xié)同創(chuàng)新團隊。 陽光所率先提出公共服務(wù)購買的創(chuàng)新模式，即由政府采用法律(Law)、技術(shù)(Technology)、資本(Capital)協(xié)同總包模式(LTC模式)采購PPP項目公共服務(wù)。目前，陽光所已與長期從事PPP項目研究和實踐的產(chǎn)業(yè)投資者、技術(shù)經(jīng)濟專家、金融機構(gòu)、產(chǎn)業(yè)基金、政策研究專家以及公共治理專家等組建了LTC協(xié)同創(chuàng)新團隊。
陸利忠：陽光時代律師事務(wù)所高級合伙人、陽光上海分所執(zhí)行合伙人、PPP咨詢事業(yè)部負(fù)責(zé)人。在2016年“中國PPP項目咨詢服務(wù)機構(gòu)百強及十佳律師事務(wù)所”評選活動中，獲得 “中國PPP 項目金牌律師”稱號。
陸利忠律師在數(shù)十個能源、市政、隧道、環(huán)保、水務(wù)和港口等基礎(chǔ)設(shè)施BOT/PPP項目中為政府、投資方或融資方提供法律服務(wù)，擁有豐富的項目方案策劃、招商、投資、融資、建設(shè)和運營的法律實務(wù)經(jīng)驗，并在多年的法律服務(wù)過程中與政府部門長期保持著良好合作關(guān)系。參與的重點項目有國家發(fā)改委招標(biāo)的呼倫貝爾煤電基地開發(fā)項目、浙江省發(fā)改委招標(biāo)的烏沙山電廠項目、錢江第一隧——杭州慶春路過江隧道BOT項目、沙角C電廠BOT項目移交階段法律服務(wù)等。
陸律師曾參與全國律協(xié)《律師辦理基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營法律業(yè)務(wù)操作指引》的編寫工作，同時為多個國家重點電力工程項目，包括三門核電等大型核電工程項目的開發(fā)建設(shè)及融資提供全過程法律服務(wù);參與國家發(fā)改委、國家能源局主持的多項政策研究工作。 |
